☞ 인사노무 Tip 96 (이행강제금 부과 처분에 대한 불복)
제1절 의의
여러 가지 특별규정이 적용되는 재심판정에 대한 불복절차와는 달리 ‘이행강제금 부과처분’에 대한 불복절차는 행정심판법 또는 행정소송법이 적용되는 통상의 행정처분 불복절차임
따라서 이행강제금 부과처분에 대해 사용자가 행정심판을 제기할 경우에는 중앙행정심판위원회가 행정심판을 담당하고, 이는 중앙노동위원회가 아닌 지방노동위원회가 이행강제금 부과처분을 하는 경우에도 마찬가지임
한편 사용자는 이행강제금 부과처분에 대해 행정심판을 거치지 않고 바로 행정소송을 제기할 수도 있음(행정소송법 제18조 제1항)
제2절 본안 전 판단
1. 원고(청구인)적격･대상적격
구제명령의 이행의무자인 사용자는 노동위원회의 ‘이행강제금 부과처분’을 쟁송의 대상으로 삼아 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있음
그러나 근로자는 노동위원회에 이행강제금 부과를 신청할 권리가 있다고 볼 만한 법규상 또는 조리상 근거가 없고, 노동위원회에 그러한 신청에 대한 응답의무가 있다고 볼 수도 없으므로, 근로자에게는 원고(청구인)적격이 인정되지 않음
따라서 근로자가 제기하는 ‘이행강제금 부과청구 거부처분 취소쟁송’ 내지 ‘이행강제금 미부과 결정 취소쟁송’은 부적법하여 각하됨
한편 ‘이행강제금 부과처분’만이 쟁송의 대상이 될 뿐, ‘사용자가 구제명령을 완전하게 이행하였다’는 내용의 노동위원회의 회신은 처분이라고 볼 수 없으므로, 근로자가 이를 다툼의 대상으로 삼을 경우에는 원고(신청인)적격은 물론 대상적격 또한 없어 부적법 각하되어야 함
2. 피고(피청구인)적격
이행강제금의 부과주체는 구제명령을 발한 노동위원회이므로 근로자의 초심청구를 인용한 경우에는 지방노동위원회가, 근로자의 재심청구를 인용한 경우에는 중앙노동위원회가 이행강제금을 부과할 수 있음
따라서 이행강제금 부과처분에 대한 취소쟁송의 피고(피청구인) 또한 각 부과주체에 맞추어 ‘지방노동위원회’ 또는 ‘중앙노동위원회’가 됨
피고(피청구인)를 잘못 지정한 경우 원칙적으로는 각하될 것이나, 통상은 보정명령을 하거나 경정을 함으로써 재판(심판)받을 기회를 주고 함부로 각하하지는 않고 있음
다만, 지방노동위원회의 경우와는 달리 중앙노동위원회의 경우, 노동위원회법 제27조와의 관계에서 피고를 ‘중앙노동위원회 위원장’으로 지정하여야 하는 것은 아닌가 하는 문제가 제기될 수 있음
이에 관하여는 피고를 ‘중앙노동위원회(대표자 위원장 〇〇〇)’로 본 예도 있는 반면, ‘중앙노동위원회 위원장’으로 본 예도 있어, 법원의 실무가 확립되어 있다고 말하기는 어려움
3. 쟁송기간
이행강제금 부과처분 취소쟁송은 이행강제금 부과처분의 통지를 받은 날부터 90일 이내에 제기하여야 하고, 기간 도과 시 부적법하여 각하됨(행정심판법 제27조, 행정소송법 제20조 제1항).
한편, 제소기간에 대하여도 지방노동위원회의 경우와는 달리 ‘중앙노동위원회’가 부과한 이행강제금의 경우, 노동위원회법 제27조와의 관계에서 제소기간을 15일로 보아야 하는 것은 아닌가 하는 문제가 제기될 수 있음. 그러나 실무상 중앙노동위원회에서는 사용자에게 제소기간을 90일로 안내하고 있고, 법원 또한 15일을 도과하여 제기된 소를 각하한 예가 없음.
제3절 근로기준법상 이행강제금 부과처분에 대한 사용자 측 주장
실무상 자주 제기되는 사용자의 주장은 다음의 네 가지로 정리됨
① 선행처분인 구제명령에 하자가 존재하므로 후행처분인 이행강제금 부과처분도 위법하다는 주장
② 구제명령이 이미 이행되었거나, 이행할 수 없는 사유가 있으므로 이행강제금 부과처분은 위법하다는 주장
③ 이행강제금의 액수가 과다하여 위법하다는 주장
④ 이행강제금의 부과절차가 위법하다는 주장
②, ③, ④와 같은 이행강제금 부과처분 자체의 위법성만을 주장하기보다는 ①을 소외 주장함으로써 선행처분인 구제명령의 위법성을 함께 다투는 경우가 다수임
1. 구제명령의 하자와 이행강제금 부과처분의 관계
연속적으로 행하여진 선행처분과 후행처분이 서로 독립하여 별개의 법률효과를 목적으로 하고 선행처분에 불가쟁력이 생겨 그 효력을 다툴 수 없게 된 경우에는, 선행처분의 하자가 중대하고 명백하여 당연무효인 경우에만 선행처분의 하자를 이유로 후행처분의 효력을 다툴 수 있음. 판례는 이를 기초로, 선행처분인 구제명령의 하자가 중대･명백하여 당연무효가 아닌 한 후행처분인 이행강제금 부과처분의 위법성을 다투는 소송에서 구제명령의 위법성을 다툴 수 없다는 입장임. 다만, 중앙노동위원회 재심판정의 취소를 구하는 소송과 이행강제금 부과처분 취소소송이 병합된 사건에서는 구제명령의 위법성을 판단한 예가 있음
2. 구제명령의 이행 여부 또는 이행할 수 없는 사유에 대한 판단
2.1 원직복직 관련
사용주가 해고되었던 근로자를 복직시키면서 해고 이후 복직 시까지 해고가 유효함을 전제로 이미 이루어진 인사질서, 사용주의 경영상의 필요, 작업환경의 변화 등을 고려하여 복직 근로자에게 그에 합당한 일을 시킨 경우, 그 일이 비록 종전의 일과 다소 다르더라도 이는 사용주의 고유권한인 경영권의 범위에 속하는 것이므로 정당하게 복직시킨 것으로 보아야 함
‘임금 상당액 지급’과 ‘원직복직’을 내용으로 하는 구제명령 이후 사업장이 폐업되어 원직복직이 불가능해진 경우, 임금 상당액 지급명령만 이행하면 족함
그러나 스페어기사로 일하던 근로자를 해고 이후 복직시키려 하였으나 원직인 스페어기사제도가 폐지된 경우, 정규직 택시기사 전환이 가능하였던 경우라면 스페어기사제도가 폐지된 것만으로 ‘원직복직이 불가능해진 경우’라 할 수 없음
복직될 직위가 용역기간 만료 및 해지 또는 외주화되어 복직에 곤란한 사정이 있더라도, 다른 현장의 자리가 남아 있어 배치전환이 가능하다면 여전히 원직복직 의무는 존재함
2.2 임금 상당액 지급 관련
임금 상당액은 i) 취업규칙이나 임금지급의 관행에 의해 임금액을 특정하거나, ii) 일응 합리적 근거가 있는 산정기준을 적용하여 산정한 금액을 지급할 수 있고, 지급 방법에 있어 법원에 공탁하는 방식으로 지급할 수도 있음
취업규칙이나 임금지급 관행에 의해 정확한 임금을 특정할 수 없어서 사용자가 종전 임금협약에 따라 산정한 금액을 지급한 경우, 구제명령을 이행한 것으로 볼 수 있음
사용자와 근로자가 임금 상당액 지급명령과 다른 내용으로 합의한 경우 구제명령을 이행한 것으로 볼 수 있음
그러나 임금 상당액 지급명령의 일부 불이행을 이유로 한 이행강제금 부과처분은 적법하며, 단체협약, 취업규칙, 임금지급 관행 등에 따라 계산하였음에도 사용자가 객관적 금액에 현저히 못 미치는 금액을 지급한 경우, 구제명령을 이행한 것으로 볼 수 없음
변제공탁도 민법상 임금 상당액 지급의 한 방법으로 인정되지만, 조건부 변제공탁은 상대방이 수락하지 않는 한 무효이므로 구제명령을 이행한 것으로 볼 수 없음
부당해고구제재심판정 취소소송에서 사용자와 근로자의 근로관계가 종료되어 근로자는 다툴 수 없는 대신 사용자는 퇴직금 이외에 600만 원을 지급하라는 조정이 성립되었으나 아직 600만 원을 지급하지 않은 경우, 위 조정만으로는 구제명령을 이행한 것으로 볼 수 없음
또한 임금 상당액이 특정되지 않아 이행할 수 없었다는 점은 구제명령 불이행의 정당한 사유가 되지 못함
근로자가 사용자에 대한 예금채권을 압류, 상계하였다는 사정은 사용자의 구제명령 불이행의 정당한 사유가 되지 못함
평균임금을 지급하려 하였으나 근로자들이 임금 산정에 이견이 있어 수령을 거부한 경우에도 변제공탁이 가능하므로, 그러한 수령 거부 사실만으로는 불이행의 정당한 사유가 되지 못함
근로자가 타 직장에 취업하여 얻은 이익을 공제해야 하는 사정이 발생했다고 하여 임금 상당액 지급명령을 이행하지 않은 것은 불이행의 정당한 사유가 되지 못함
2.3 구제명령 불이행 여부의 판단시점
구제명령 불이행 여부의 판단시점은 부과처분 시임
따라서 구제명령의 이행기한이 지난 경우에도, 노동위원회가 이행강제금 부과처분을 하기 전에 사용자가 구제명령을 이행하였다면, 노동위원회가 이행강제금을 부과하는 것은 위법하다고 볼 수 있음
그러나 구제명령의 이행에 관한 합의가 이행강제금 부과처분 이후에 있었다면 이미 결정된 이행강제금 부과처분은 적법함
3. 이행강제금 부과금액의 적정성
3.1 이행강제금의 부과기준
노동위원회는 위반행위의 동기, 고의･과실 등 사용자의 귀책정도, 구제명령 이행노력 정도, 구제명령을 이행하지 아니한 기간 등을 고려하여 근로기준법 시행령 제13조 별표3의 산정기준에 따라 부과금액을 결정함
구제명령을 신청한 근로자가 여러 명이거나 근로자에 대한 불이익 취급사실이 여러 개이고 그에 대하여 구제명령이 있었던 경우, 근로자별 및 불이익 취급사실별로 이행강제금 액수를 산정함이 타당함
3.2 이행강제금 부과금액의 적정성 관련
노동위원회가 2회에 걸쳐 500만 원의 이행강제금을 부과하였으나 이를 이행하지 않자, 다시 2,000만 원의 이행강제금을 부과(3차)한 것은 재량권 일탈･남용이 아님
사용자가 3차 이행강제금 부과처분 이후 근로자를 원직에 복귀시키고 임금의 일부를 지급하는 등 구제명령의 이행을 위해 노력하였고, 1차 내지 3차 이행강제금을 모두 납부하였음에도, 노동위원회가 다시 이행강제금 최고액을 부과한 경우 달성하고자 하는 공익에 비하여 침해되는 사용자의 사익이 지나치게 과도하여 재량권 일탈･남용임
4. 이행강제금 부과절차의 적법성
사용자는 구제명령에 대한 재심 또는 행정소송이 진행중이므로 결과를 기다렸다가 이행강제금 부과 여부를 결정해야 한다는 주장을 제기하는 경우가 많음
그러나 구제명령에 공정력이 있는 한 그에 기한 이행강제금 처분은 적법하고, 구제명령에 대한 불복절차가 진행 중인 경우 그 결과를 기다려 이행강제금 부과 여부가 결정되어야 하는 것은 아님
다만, 근로기준법 등이 규정하는 이행강제금 부과절차를 준수하지 않을 경우 이행강제금 부과처분이 위법하므로 유의하여야 함
가령 노동위원회가 이행강제금을 부과하기 전에 근로기준법이 정하는 사전통지절차(근로기준법 제33조 제2항)를 전혀 거치지 아니하였거나 거쳤더라도 사전통지기간을 제대로 준수하지 아니한 경우에는 이행강제금 부과처분이 위법함
마찬가지로 근로기준법이 정하는 부과･징수기간인 2년(근로기준법 제33조 제5항)을 초과하여 부과한 이행강제금 부과처분은 역시 위법함
반면, 노동위원회규칙을 위반한 경우에 대하여는 노동위원회규칙이 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니므로 행정처분이 그에 위반하였다고 하여 그러한 사정만으로 곧바로 위법하게 되는 것은 아니며, 따라서 ‘이행강제금의 반복 부과는 이전 이행강제금 납부종료일로부터 6월 이내에 하여야 한다’(노동위원회규칙 제83조 제2항)는 규정보다 11일이 더 경과한 시점에 부과한 이행강제금 부과처분이 위법한 것은 아니라는 것이 법원의 태도임
제4절 이행강제금 부과처분에 대한 집행정지 인정 여부
행정소송법 제23조 제2항은 ‘취소소송이 제기된 경우에 처분 등이나 그 집행 또는 절차의 속행으로 인하여 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 긴급한 필요가 있다고 인정할 때에는 본안이 계속되고 있는 법원은 당사자의 신청 또는 직권에 의하여 처분등의 효력이나 그 집행 또는 절차의 속행의 전부 또는 일부의 정지를 결정할 수 있다’고 규정하고 있음
집행정지가 인정되기 위해서는 아래의 요건들을 갖추어야 함
① 처분등의 존재(행정소송법 제23조 제2항)
② 본안 소송의 계속(행정소송법 제23조 제2항)
③ 회복하기 어려운 손해예방의 필요(행정소송법 제23조 제2항)
④ 긴급한 필요(행정소송법 제23조 제2항)
⑤ 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 없을 것(행정소송법 제23조 제3항)
⑥ 본안 청구가 이유 없음이 명백하지 않을 것(판례)
따라서 소송(심판)수행자는 사용자의 집행정지신청이 위 각 요건을 충족하는지를 검토하여 대응하여야 할 것임
특히 이행강제금 부과처분은 금전 지급을 명하는 내용의 행정처분으로, 노동위원회의 구제명령이 취소될 경우 직권 또는 사용자의 신청에 따라 이미 징수한 이행강제금을 반환하는 제도도 마련하고 있으므로, 이행강제금 부과처분에 대해서는 사용자에게 회복하기 어려운 손해 발생이나 이를 예방하기 위하여 그 집행을 정지할 긴급할 필요가 있다고 인정할 수 없음
